Metronet : le PPP du métro londonien à 17 milliards de livres dont un dépassement de 2 milliards a précipité la mise sous administration

Metronet était l'une des deux sociétés d'infrastructure privées créées par le partenariat public-privé (PPP) de London Underground en 2003, la réponse du gouvernement à des décennies de sous-investissement. Cinq entreprises de premier plan — Atkins, Balfour Beatty, Bombardier, EDF Energy et Thames Water — détenaient chacune un cinquième du capital, avec un mandat de 30 ans et de 17 milliards de livres pour entretenir et moderniser neuf des douze lignes du métro, dont les lignes très fréquentées Bakerloo, Central et Victoria.

Les dépassements sont venus vite. Dès 2007, Metronet accusait un dépassement estimé à 2 milliards de livres, ayant modernisé moins, et plus lentement, que ne le supposait son contrat. La société soutenait que cet argent lui était dû pour des événements hors de son contrôle et porta le différend devant l'arbitre du PPP, réclamant environ 550 millions de livres. En juillet 2007, l'arbitre n'accorda qu'une somme provisoire de 121 millions de livres ; les actionnaires refusèrent d'injecter davantage de capital, et le 18 juillet, Metronet fit appel à Ernst & Young comme administrateurs ferroviaires — la première grande victime de l'expérience du PPP.

Tous les examens ultérieurs ont convergé. La commission des transports de la Chambre des communes a déclaré que le PPP avait rendu le contrat de Metronet « à peu près inutile » ; le gouvernement et l'arbitre ont tenu Metronet et ses actionnaires principalement responsables ; et le National Audit Office (NAO) a estimé en 2009 le coût pour le contribuable à jusqu'à 410 millions de livres, jugeant que la cause principale était la mauvaise gestion des risques et la mauvaise gouvernance de ses contrats par Metronet elle-même.

Transport for London a sorti la société de l'administration en mai 2008 et a gardé les travaux de modernisation en interne. Le contraste avec Tube Lines — l'autre contractant du PPP, qui n'a connu aucun dépassement de coûts substantiel sur les trois lignes restantes — a montré que l'échec ne tenait pas au modèle mais à l'entreprise qui avait promis plus qu'elle ne pouvait gouverner.

2 milliards de livres de dépassement ; les actionnaires ont perdu des centaines de millions de livres ; le NAO a estimé le coût pour le contribuable à jusqu'à 410 millions de livres

La gouvernance était répartie entre cinq actionnaires aux priorités différentes, si bien que personne n'assumait la livraison du programme ni ses risques de bout en bout.

Le consortium a sous-estimé l'état d'un réseau victorien, en chiffrant les travaux de renouvellement sur des hypothèses optimistes plutôt que sur la réalité constatée.

Une mauvaise gestion des contrats et des risques a fait que les incitations censées récompenser une livraison précoce ont été absorbées par le comblement des dépassements quotidiens.

Une culture du contentieux d'abord : plutôt que de renégocier, Metronet a joué la survie de l'entreprise sur une demande d'arbitrage que l'arbitre a largement rejetée.

Lorsque la demande a échoué, les actionnaires ont refusé la recapitalisation, si bien qu'un manque de fonds de roulement s'est transformé en insolvabilité en quelques jours.

Remporter un contrat d'infrastructure géant n'est pas la même chose que l'exécuter. Sans responsabilité unique, les consortiums chiffrent le risque de façon optimiste — puis se rejettent la faute au lieu de le gérer.

TfL a achevé sa reprise de Metronet le 27 mai 2008 et prévoyait 1,4 milliard de livres de dépenses sur les anciennes lignes de Metronet pour l'année à venir, ramenant les renouvellements sous contrôle public. Le rapport du NAO de 2009 a critiqué le ministère des Transports pour être resté à l'écart de la dérive vers l'échec, et le PPP a été discrètement liquidé — Tube Lines a été racheté par TfL en 2010. Les actionnaires ont passé par pertes et profits la totalité de leur investissement, et « Metronet » est devenu la référence classique pour expliquer pourquoi les PPP à risque de performance exigent une gouvernance opérationnelle approfondie, et pas seulement des bilans.